Komu volat, je-li krize. Evropská unie potřebuje svého ministra zahraničí a debatuje o něm

Jak a proč se funkce ministra zahraničí EU zřizuje? Nejde jen o další pokus posílit už tak přebujelý byrokratický aparát Unie a přenést další pravomoci do Bruselu, navíc v oblasti tak citlivé, jako je zahraniční politika a bezpečnost? Odpověď na tyto otázky je nutné hledat v dosavadním vývoji Společné zahraniční a bezpečnostní politiky, vztazích mezi klíčovými hráči evropské politické scény, kterými jsou členské státy, Komise a Evropský parlament, ve snaze o posílení legitimity Evropské unie v určitých oblastech a v neposlední řadě i v událostech mimo EU, které stále více nutí evropské státy koordinovat svou vnější činnost.

Snaha personifikovat Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku EU je patrná od přijetí Amsterdamské smlouvy v roce 1997, jež zřídila funkci příslušného vysokého představitele. Funkce „pana Evropy“, od svého počátku spojená se jménem Javiera Solany, měla odpovědět na úvodem zmíněnou stížnost Henryho Kissingera – Solana bude tím, komu bude volat americká administrativa v případě krize, Solana povede jménem EU politický dialog, Solana bude něco jako nejvyšší diplomatický představitel EU. To se nestalo, a to hned z několika důvodů.

Za prvé, vysoký představitel není jedinou osobou, jež mluví jménem EU. Vedle něj zastupuje Unii předseda Evropské rady (premiér či prezident předsedající země střídající se v půlročním intervalu) a komisař pro vnější vztahy (nyní Benita Ferrero-Waldnerová) - systém známý jako tzv. Trojka. Za druhé vysoký zmocněnec postrádá dostatečné pravomoci k tomu, aby mohl společnou politiku účinně řídit, a hlavně významné personální zázemí pro svůj úřad. Vede pouze relativně malou skupinu lidí v generálním sekretariátu Rady, a ne diplomatickou službu v pravém slova smyslu. A za třetí, asi nejdůležitějším důvodem, proč Solanův úřad nesplnil očekávání spojená s jeho zřízením, je každodenní realita společné politiky.

Ta funguje velmi dobře v případech, které nejsou příliš kontroverzní nebo se netýkají klíčových otázek mezinárodních vztahů - vzpomeňme třeba společný postoj EU k  Dárfúru nebo k převratu na Haiti. Jakmile ovšem dojde na lámání chleba, členské státy, a především ty velké, dbají na to, aby byl vysoký zmocněnec obejit a aby hlavní pozice zaznívaly přímo z jednotlivých metropolí. Vezměme jen několik příkladů z nedávné doby – jakmile bylo jasné, že se členské státy EU neshodnou na podpoře vojenského zásahu proti Iráku, rozjela se naplno dvoustranná diplomacie mezi jednotlivými členskými státy EU a Washingtonem, zatímco úřad vysokého představitele byl odsunut na vedlejší kolej. Podobně v případě diplomatické mise v Teheránu v říjnu 2003, která přiměla Teherán ke spolupráci s Mezinárodní agenturou pro atomovou energii ( tato akce bývá označována za velký úspěch evropské diplomacie), jednali jménem Evropy se zástupci Íránu ministři zahraničí Francie, Velké Británie a Německa, zatímco Solana se uvedené mise vůbec nezúčastnil. Je evidentní, že má-li být společná politika věrohodná, tento arbitrární přistup především k řešení „velkých“ otázek není udržitelný.

Dosáhne-li v této oblasti posunu euroministr zahraničí, je zatím ve hvězdách. Hlavní změna oproti současnému stavu spočívá v tom, že evropský ministr v sobě spojí obě funkce – vysokého zmocněnce pro společnou politiku (Solana) a komisaře pro vnější vztahy (Ferrero-Waldnerová). Tento systém se často označuje jako „dvojitý klobouk“. Evropský ministr zahraničí totiž bude odpovědný jak Evropské radě (premiérům či prezidentům členských států), tak v rámci Evropské komise bude sdílet její kolektivní odpovědnost vůči Evropskému parlamentu. To bezpochyby posílí jeho legitimitu. A spojením funkcí se současný systém spíše zjednoduší.

Motivem vytvoření funkce se dvěma klobouky je větší soudržnost evropské politiky. Ta zahrnuje oblasti v pravomoci členských států, jako je klasická politická diplomacie či obrana. Kromě toho ovšem existují oblasti „komunitární“, jež silně podléhají gesci Evropské komise – obchod, humanitární a rozvojová pomoc či vztahy se sousedními zeměmi (tzv. nová sousedská politika). V poslední době se často poukazuje na úzkou propojenost obou stran mince – vezměme si například, jak obchodní politika EU může fungovat jako velmi silný nástroj politického či diplomatického tlaku (Brusel často podmiňuje liberalizaci obchodu v rámcových dohodách s rozvojovými zeměmi klauzulemi o zásadách demokracie a dodržování lidských práv). I proto je logické, že by zahraniční politika měla být řízena jedním člověkem.

Zřízení funkce ministra zahraničí s sebou ovšem přináší i určitá rizika či potenciální problémy. Velkým průlomem je jeho zakotvení ve dvou klíčových institucích EU, které nezřídka vystupují jako rivalové – v Radě a v Komisi. Během mezivládní konference v letech 2003-2004 bylo třeba vyjasnit, do jaké míry bude evropský ministr vázán procedurami a kolegialitou uvnitř Komise. Zdá se, že největší boj bude sveden o to, jestli funkce bude více „mezivládní“, a tedy svázaná s Radou, nebo „komunitární“, svázaná s kolegiem Komise. Jisté je, že hodně bude záležet na osobnosti prvního ministra, jímž zřejmě bude opět Javier Solana. Jeho dosavadní působení v Radě by naznačovalo, že funkce zůstane v dohledné době spíše svázána s tímto orgánem.

Naskýtá se i další důležitá otázka: může nová funkce sama o sobě vyřešit problém neúčinné a nesoudržné evropské zahraniční politiky? Jistým pokrokem je fakt, že euroministr bude – na rozdíl od současné půlroční rotace mezi členskými státy - předsedat Radě pro zahraniční vztahy, což zajistí větší kontinuitu její práce. Jenže i nadále zůstává problémem převládající jednomyslnost v rozhodování o otázkách společné politiky, což ještě umocňuje rozšíření Unie na 25 či více zemí. Itálie za svého předsednictví navrhovala rozhodovat o iniciativách budoucího euroministra kvalifikovanou většinou, ale tato představa byla na mezivládní konferenci smetena se stolu. Může se tedy ukázat, že chce-li EU skutečně jednotnou zahraniční politiku, bude muset revidovat své rozhodovací mechanismy a zvětšit prostor pro většinové rozhodování i v citlivějších otázkách.

Závěrem je třeba dodat ještě jednu věc. Zřízení funkce euroministra zahraničí samo o sobě společnou politiku nevytvoří. K té bude zapotřebí opora i jinde, především v personálním zázemí. Ústavní smlouva počítá se zřízením Evropského útvaru pro vnější činnost, tedy jakési diplomatické služby EU. Ta bude rekrutovat zaměstnance z generálního sekretariátu Rady, z Evropské komise a z diplomatických sborů členských zemí. Tento krok může být důležitější než samotné zřízení funkce ministra. Nyní se vedou debaty o tom, jak má být tento útvar zakotven, respektive má-li být nezávislý na Radě a Komisi, nebo naopak s oběma orgány – či jen jedním z nich – provázán. Ač Solana nabídl možnost autonomie tohoto útvaru, zřejmě to narazí na odpor europarlamentu. Opět jde o otázku demokratické kontroly – pokud bude Evropský útvar pro vnější činnost stát mimo Komisi, bude mít Evropský parlament pouze velmi malou možnost kontroly nad jeho činností.

Bude tedy euroministr zahraničí zásadním průlomem v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU? To záleží na mnoha proměnných. Faktem zůstává, že pokud se jím stane Solana, bude to člověk se silnými zkušenostmi v evropské diplomacii, který s tím málem, jež nabízí současná funkce vysokého zmocněnce, dokázal udělat hodně. Nový post by mu tak otevřel další možnosti a horizonty.