Visegrad EU portals : EurActiv.cz | EurActiv.pl | EurActiv.hu | EurActiv.sk | Facebook | Twitter | YouTube EU4YOU
Logo EurActiv.cz

Petr Mlsna: Nová RIA znamená hlavně zjednodušení


Petr Mlsna, místopředseda Legislativní rady vlády.

21.02.2012
Od nového roku došlo k úpravě, po níž čeští podnikatelé dlouho volali a kterou zmiňuje i nedávno přijatá Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti ČR z dílny ministerstva průmyslu a obchodu. Na změny v pravidlech, jakými stát přistupuje k hodnocení dopadů nové legislativy na podniky a občany, se EurActiv ptal Petra Mlsny, místopředsedy Legislativní rady vlády.

inzerce

  • Způsob posuzování, zda připravovaná česká legislativa zbytečně nevede k vyšší byrokracii, od nového roku doznal velkých změn. Co k těmto změnám vedlo?

Poté, co bylo hodnocení dopadů regulace (RIA) do našeho právního systému v roce 2007 vládou zavedeno, vzniklo velké očekávání. Očekávání bylo ale větší než realita a z RIA se postupem času stala procedura, kterou tvůrci legislativy začali vnímat spíš jako přítěž tvorby právních předpisů.

Vláda, která v únoru 2011 podpořila příslušné změny, jimiž měla RIA projít, si toho byla vědoma. V červenci pak proběhla institucionální změna a RIA byla z ministerstva vnitra převedena na Úřad vlády v naději, že jí Legislativní rada vlády vrátí ztracený lesk.

Dokument s názvem Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace pak vláda schválila v polovině prosince a nová metodika vstoupila v platnost k 1. lednu 2012.

  • Co se konkrétně změnilo?

Nová metodika přináší hlavně zjednodušení pravidel a minimalizaci výjimek, za kterých by se RIA neprováděla. Shrnu-li to, zmizelo především rozdělení na tzv. velkou a malou RIA (tzv. velká RIA vycházela z malé a uplatňovala se v případech, kdy se očekávaly rozsáhlé dopady připravované politiky, pozn. red.).

Za druhé, v případě, že se nenabízí žádné alternativní řešení, nebude předkladatel návrhu muset vymýšlet jiné varianty. Tím ostatně pouze formálně dokazoval, že se alternativami zabýval.

Zatřetí, došlo k institucionální změně. Pod Legislativní radou vlády vznikla pracovní komise pro RIA, ve které jsou zastoupeni pouze lidé stojící mimo státní správu. Nechtěli jsme totiž, aby se komise změnila v místo, kde by se rezorty bratříčkovaly a ovlivňovaly tím způsob, jakým se bude provádět. V pracovní skupině jsou proto lidé z byznysu a z akademické sféry ve spojení se státní správou. Legislativní rada jmenovala členy komise 3. listopadu.

A za čtvrté, což považuji za klíčové, je omezení výjimek. Zmizela hlavně obecná výjimka, která z RIA vyřazovala všechny procesní předpisy. Administrativní zátěž je totiž nastavena hlavně v procesech. Takové zákony jako je trestní řád, občanský soudní řád, správní řád nebo daňový řád nikdy RIA podrobeny nebyly a nikdy se tudíž nezjišťovalo, zda jsou konkrétní procedury vůbec smysluplné.

  • U kterých návrhů se tedy RIA nyní bude oproti minulosti provádět?

Obecná výjimka, o níž jsem mluvil, znamenala, že se v minulosti RIA neprováděla u právních norem, jejichž příprava byla zahájena před rokem 2007, kdy byla přijata obecná metodika RIA. Díky tomu z RIA vypadly takové předpisy, jako je občanský zákoník nebo zákon o obchodních korporacích, na kterých se pracovalo v podstatě 10 let.

Z procesu vypadly také všechny prováděcí právní předpisy (vyhlášky), které jsou podle mého tím hlavním, co vytváří administrativní zátěž. Právě ve vyhláškách jsou všechny ty formuláře, dotazníky nebo vyžadované seznamy údajů, které se po adresátech práva požadují. To mají nová pravidla odbourat.

  • Do procesu posuzování dopadů legislativního návrhu se mají zapojovat konkrétní zájmové skupiny, jako jsou zástupci průmyslu, oborové asociace, neziskové organizace. Okruh subjektů, s nimiž bude konkrétní návrh konzultován, mají vybírat ty rezorty, které návrh předkládají. Podle čeho je budou vybírat?

Vycházíme z několika základních myšlenek. Zaprvé, odpovědnost za zpracovanou RIA si nese předkladatel. On musí sám jako věcně příslušný rezort vědět, na koho právní úprava dopadá a jaké právní důsledky má vyvolávat v praxi. Je samozřejmě iluzorní domnívat se, že by snad na vládě věděl někdo lépe než na ministerstvu zemědělství, průmyslu nebo zdravotnictví, jaké budou důsledky té právní úpravy v praxi.

To, koho si předkladatel osloví, je čistě na něm. My si však od naší komise pro RIA slibujeme, že bude u vybraných klíčových zákonů požadovat, aby jí předkladatel již v době před samotným zahájením prací na legislativním návrhu informoval, jak RIA probíhá a koho oslovil. Komise také posoudí, jestli předkladatel vychází ze správných axiomů.

  • Jde mi spíš o to, jestli ten proces neobrátit a jestli ve výběru skupin, které přizvou ke konzultacím, nechávat takovou vůli rezortům, které legislativu připravují. Nebylo by lepší udělat konzultace veřejné podobně, jako je to v evropských institucích, kde se k připravované legislativě může vyjádřit prakticky každý? Proč už ze začátku omezovat počet konzultovaných tím, že výběr ponecháme na rezortu?

Této výhradě rozumím. Má to ale dvě úskalí. Buď ponecháte na rozhodnutí gestora, jaké konzultace provede a koho osloví a následně ho při přezkumu, jak probíhaly konzultační práce, upozorňujete, že by bylo dobré ještě oslovit některý klíčový subjekt, na který může daná právní úprava dopadnout, nebo máte evropský model, kdy řeknete všem (ale ve skutečnosti jen fiktivně), aby se vyjádřili. Vy se vyjádříte třeba i kvalifikovaně a fundovaně, ale následně jste označen za nerelevantní subjekt a v podstatě se s vámi nenakládá.

Evropský model tímto způsobem vyvolává frustrace, že konzultace je jen fiktivní hra na to, že se všichni mohou vyjádřit, ale vy se potom bavíte jenom s těmi velkými, kteří mají v evropských institucích dobrý lobbing. A to si myslím, že není úplně vhodné.

  • Na obrácení konzultačního procesu se ptám proto, že RIA může představovat způsob, jak se do přípravy legislativy mohou zapojit i subjekty, které jsou jinak vyloučeny z mezirezortního připomínkového řízení. Není to příliš omezující? Nemůže třeba rezort říci, že daný subjekt nepovažuje za relevantní, protože se např. neúčastní připomínkového řízení?

Rozumím tomu. Nesměšoval bych ale počet připomínkových míst s tím, kdo bude osloven v rámci konzultačního řízení. Navíc je ještě třeba zdůraznit, že okruh připomínkových míst je v našem legislativním procesu mimořádně široký a sama legislativní pravidla vlády stanoví, že pokud se skutečně právní úprava dotýká např. sociálních partnerů (tj. svazů zastupujících zaměstnavatele i zaměstnance), stávají se povinnými připomínkovými místy. Na rozdíl od jiných států je u nás silným prvkem také tripartita, kde jsou zastoupeni relevantní hráči.

  • Dobře, to se ale týká zavedených a uznávaných zájmových asociací a sdružení. Co ale ti, co se do mezirezortního připomínkového řízení nedostanou? Bude pro účely konzultací předkladatel považovat za relevantní subjekt občanská sdružení nebo úzce profilovaná sdružení podnikatelů, pokud za sebou nemají určitou historii? Neodmítne je ke konzultacím přizvat?

Smyslem konzultačního řízení není podle mého názoru konzultovat s tím subjektem, který je připomínkovým místem, neboť ten má možnost vyjádřit se k návrhu právní úpravy v připomínkovém řízení. Význam konzultačních řízení je podstatný právě tam, kde se jedná o subjekty, která jsou mimo připomínkové řízení a připomínková místa. A předkladatel musí konzultace provádět tak, aby zahrnul co nejširší spektrum těchto subjektů.

Stává se, že nám na úroveň Legislativní rady vlády přicházejí dopisy, ve kterých si úzce zaměřené oborové asociace stěžují, že se jich rezort při přípravě právního předpisu na jejich názor nedotazoval. To je signál, že rezort dělal RIA špatně.

Může jít ale také o připomínky, které v rámci připomínkového řízení proběhly, ale rezort se s nimi neztotožnil. Obrátit se na Legislativní radu je pak jen jiná cesta, kterou se tato sdružení pokoušejí vlomit do legislativního procesu a docílit svých záměrů. Je to velmi citlivé a je třeba postupovat připomínku od připomínky.

  • Kdo ale rozhoduje o tom, která skupina bude z konzultací vyloučena jako nerelevantní? Rozhodne o tom přeci pouze úzká skupina lidí a záleží jen na její vůli, koho označí za relevantního a koho ne.

Samozřejmě, ale jinak to ani dělat nelze. Nemůžete vytvořit objektivní způsob, jak vyhodnocovat, co relevantní je a co není. Když vám přijde připomínka od zaměstnanců, kteří žádají zvýšení daní na 40 % a od zaměstnavatelů, kteří chtějí snížení na 10 %, musíte vyhodnotit, jestli to má opodstatnění. Rozhodujete se také v kontextu toho, jakou máte vládu, jaké máte programové prohlášení a jaké jsou nastavené priority. A to už vám určitá rozhodovací kritéria dává.

  • V jaké fázi legislativního procesu RIA probíhá? Souběžně s mezirezortním připomínkovým řízením nebo před ním?

RIA dosud bohužel probíhala téměř jako poslední fáze legislativního procesu. Často to fungovalo tak, že byl sepsán legislativní návrh a teprve pak se na obligatorní části zpracovávala RIA. V takové situaci se ovšem pracovalo už s variantou, která byla do legislativní podoby zapracována jako favorizovaná, což samozřejmě postrádalo jakýkoli význam.

Podle nové metodiky se má RIA provádět ještě před tím, než si legislativec vezme pero do ruky a začne psát legislativní návrh. Návrh už musí odrážet, že někdo zhodnotil, jaké budou ekonomické dopady a ne, že se hodnocení dopadů provede až ex-post, aby materiál obsahoval všechny povinné náležitosti.

Konzultace mají smysl na začátku, kde lze uvažovat o variantách (i kdyby mělo jít o varianty v extrému). Výsledkem kvalitní RIA je jasné zadání, na jehož základě legislativec vypracuje návrh zákona.

  • Nakolik by měl být proces RIA otevřený veřejnosti? Co si myslíte o možnosti zveřejňovat příspěvky do konzultace na internetu?

Já osobně s tím problém nemám. Už plán legislativních prací vlády na rok 2012 byl veřejně dostupný na internetu. Visel na stránkách Úřadu vlády, kde se na něj mohl každý podívat, a nám přicházely dotazy, v jaké fázi rozpracovanosti jsou ty či ony návrhy.

Chceme, aby u každého návrhu zařazeného do plánu legislativních prací byla uvedena základní identifikace dopadů – aby tam bylo stručné popsáno, co má být účelem té novely, na koho má dopadnout, kdy má být předložena a jaké subjekty budou osloveny v konzultačním řízení. Jednalo by se o jakýsi rodný list novely nebo zákona, který bude viset na internetu a každý se bude moci podívat, zda to, co schválila vláda v rámci plánu legislativních prací, rezorty skutečně také naplňují.

Myslím si, že takto vypadá veřejná kontrola. Podle mého není problém ani tak v tom, že by se nedostatečně oslovovalo nebo někdo projevoval zájem pozdě, ale spíš v tom, že není dost informací o tom, že už někde ve zdech ministerstev probíhají úvahy o nové právní úpravě. Relevantní subjekty mnohdy ani nevědí, že by se na rezorty mohly obrátit samy a nabídnout jim svou pomoc.

  • Myslíte, že by měly být v rámci konzultací zveřejňovány na internetu také pozice, které jednotlivé subjekty autorům předlohy odešlou? Touto cestou lze totiž veřejně kontrolovat, zda legislativec do návrhu výrazněji promítl názor určité zájmové skupiny.

Nebráním se tomu, ale nejsem si jistý, jestli je úplné uveřejňování všech připomínek opravdu nezbytné.

Roli tu totiž hraje ještě jeden aspekt. Za návrh je odpovědný rezort, který ho připravil a vláda, která jej předkládá. Víření kolem toho, že někdo poslal připomínku a ta nebyla akceptována, nevypovídá nic o tom, jestli je ten návrh špatný nebo dobrý. Vypovídá to jen o tom, že se rezort k té připomínce nepřiklonil, protože jí nepovažoval za kompetentní nebo systémovou, apod.

  • Zveřejnění připomínek může být ale v některých případech důležité. Může jít přeci i o subjekty, které mohou stát i za financováním politických stran a v takových případech by z pohledu veřejnosti bylo dobré vědět, zda se do konkrétní novely promítly výrazněji jejich připomínky…

To, na co narážíte, bych možná zarámoval do celkové legislativní činnosti vlády. Pokud provedete analýzu toho, co se vlastně v průběhu kalendářního roku předloží, zjistíte, že to, co skutečně veřejnost vnímá senzitivně, je deset až patnáct zákonů do roka.

Těch zbývajících 90 nebo 100 je pouze precizace chybných ustanovení, které se v zákoně objevily, nebo zjištěných nedostatků v praxi, odklonu normativního textu od judikatury, nezbytnost samotné novely, protože systém je nefunkční a podobně.

U norem tohoto typu jsem velký tlak ani obrovský zájem veřejnosti nezaznamenal. Všechno se soustředí na ty citlivé zákony. Už tam ale během RIA počítáme s tím, že je třeba se na ně zaměřit a rezortu se dotazujeme, jak RIA probíhá, zjišťujeme, kdo byl konzultován, apod.

  • Mluvíte o tom, že drtivá většina legislativní činnosti spočívá ve zdokonalování existující legislativy a odstraňování chyb. V České republice je často slyšet stížnosti, že se legislativa novelizuje až příliš často. Není to mimo jiné i proto, že dopady v minulosti přijímaných zákonů nebyly správně vyhodnoceny?

Neřekl bych. Myslím, že je to spíš otázka uspořádání právního řádu. Ty zákony, které se mění nejčastěji, jsou buď zákony historické (jsou např. 20 let v účinnosti a byly postavené na úplně jiné bázi, než odpovídá roku 2011) a pak, a to je mnohem podstatnější, v právním řádu jsou na jednu stranu úzce vymezené sektorové právní předpisy a na stranu druhou obecné předpisy. Pokud pak provádíte nějakou dílčí změnu, nutně tím ovlivňujete i obecnou právní úpravu. A ta pak vyžaduje novelizaci, která by reflektovala změnu v nějakém sektorovém odvětví.

Vztah mezi lex specialis a lex generalis je standardní. V legislativě se takto postupuje sto let, ovšem důsledek nárůstu některých agend, s kterými se například před sto lety nepočítalo, vyvolává změnu a obecné předpisy pak musí být ad hoc doplněny.

  • To je přirozený a pochopitelný vývoj. V ČR si ale řada subjektů stěžuje na to, že jim chybí právní jistota, že se některé zákony novelizují příliš často, že norma například ani nestačí vstoupit v platnost a už někdo zjistí, že má důsledky, s nimiž se při přípravě nepočítalo. Podívejme se na nešťastné fotovoltaiky…

To už ale není věc RIA, věc legislativců nebo věc právního zpracování, ale otázka politického rozhodnutí vlády nebo parlamentu. Je na nich, jestli k takové úpravě přistoupí.

Pokud je tady politická vůle určitou právní úpravu tohoto typu přijmout, nezabrání vám v tom ani RIA, ani Legislativní rada vlády, ani žádný jiný úřednický postup.

Je samozřejmě odlišovat tam, kde RIA směřuje k nějaké precizaci řekněme neutrální nebo apolitické právní úpravy a tam, kde je jasné politické zadání, kam se má směřovat. Je třeba si vždy uvědomit, že právo není apolitický nástroj.

Více o RIA z pohledu podnikatelů čtěte v článku Nová pravidla RIA budí mezi českými podnikateli očekávání.


Rozhovor vznikl u příležitosti konání odborné debaty s názvem "Malé a střední podniky a administrativní zátěž", kterou zorganizovalo Zastoupení Evropské komise v ČR a Informační kancelář Evropského parlamentu v ČR ve spolupráci s Konfederací zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR a CEBRE – Českou podnikatelskou reprezentací při EU.

inzerce

© 2004-2014. EU-Media, s.r.o., ISSN 1803-2486. Obsah této stránky je autorským dílem. Jakékoliv užití obsahu včetně převzetí článků je bez souhlasu EU-Media, s.r.o. zakázáno. Více informací je možné najít zde.
Technology and Design by MONOGRAM
to_top