Jaký vliv má revidovaný Pakt stability a růstu na fiskální disciplínu?

Fiskální disciplínu v Evropské unii hlídá od roku 1997 Pakt stability a růstu. Poté, co jej Francie a Německo opakovaně porušily a v roce 2003 se vyhnuly sankcím, prošel částečnou reformou. Nová revidovaná pravidla se v loňském roce poprvé promítla do přípravy a hodnocení hospodářských a fiskálních programů členských zemí, tzv. konvergenčních a stabilizačních programů. To nám spolu s výsledky hospodaření vlád zemí EU za rok 2005 schválenými Eurostatem dává možnost zamyslet se nad některými otázkami.

Pomohla revize Paktu fiskální disciplíně? Budou reformovaný Pakt dodržovat i velké členské země?

Určité hodnocení nabízí sama Evropská komise v materiálu, který shrnuje první zkušenosti:

Členské země vesměs postavily své rozpočtové projekce na realistických a obezřetných makroekonomických scénářích. Ukázkovým příkladem byla v tomto směru Itálie, která v minulosti čelila kritice za optimistické makroekonomické předpoklady. Letos si ale vysloužila stejné hodnocení jako většina zemí EU - její projekce byly označeny za věrohodné. Nicméně teprve čas ukáže, zda státní italští ekonomové opravdu odložili růžové brýle.

Pro posílení fiskální disciplíny zavedl revidovaný pakt institut střednědobého cíle pro stav veřejných financí (medium-term objective - MTO), který je jedním z pilířů hodnocení. MTO v současné době zohledňuje zadlužení vlády a růstové vyhlídky dané země. Přihlíží i k tzv. bezpečnostní mezeře. Ta představuje rozdíl mezi střednědobým cílem a tříprocentní hranicí, který má členským státům umožnit vyrovnat se s nepříznivým hospodářským vývojem, aniž by hrozil propad deficitu pod kritickou mez 3 % HDP.

Šest zemí dosáhlo MTO již v roce 2005, dalších patnáct plánuje dosažení v horizontu programu (tj. do roku 2008).

Vezmeme-li však v úvahu rizika předpokládané trajektorie snižování deficitu, dosáhne do roku 2008 svého střednědobého cíle pouze deset zemí. Tři země budou v jeho blízkosti, ale možná jej kvůli rizikům ani nedosáhnou.

Česká republika si stanovila tento cíl jako deficit okolo 1% HDP a plánuje jeho dosažení do roku 2012.

Nově Pakt zavedl pravidlo, že země Eurozóny a země účastnící se kurzového mechanismu ERMII mají snižovat deficit o 0,5% HDP ročně. Navíc v ekonomicky dobrých časech by měly zvýšit fiskální úsilí tak, aby si vytvořily polštář pro časy horší.

Z analýzy Komise vyplývá, že země, které svého MTO již dosáhly, plánují v příštích letech (a převážně v tomto roce) spíše zhoršení stavu veřejných financí. Členské státy, jež k dosažení MTO teprve směřují, půlprocentní pravidlo v průměru splňují. Země v Proceduře při nadměrném deficitu - EDP (tedy s deficitem nad 3% HDP) plánují významné konsolidační kroky převážně v tomto a následujícím roce. Výjimkou je ČR, která v tomto roce (v důsledku předvolebních balíčků) očekává zhoršení rozpočtové pozice o cca 0,4 % HDP. V podobné situaci se nachází také Polsko.

Z předložených Konvergenčních a Stabilizačních programů vyplývá, že by deficit veřejných financí EU 25 měl poklesnout z loňských 2,4% HDP na 1,4% HDP v roce 2008. Toto zlepšení je postaveno převážně na fiskální konsolidaci zemí, jež jsou - tak jako ČR - v Proceduře nadměrného schodku, a překročily hranici 3% HDP.

Bez jednorázových vylepšení

Revize Paktu se také zaměřila na omezení využívání jednorázových opatření k dočasnému vylepšování veřejných financí. Jednorázová opatření (jako např. sekuritizace daňových příjmů, privatizační příjmy) z definice představují pouze krátkodobé zlepšení rozpočtové situace, zastírají skutečný stav veřejných financí a často jen přenášejí fiskální zátěž do budoucna. V konečném důsledku pouze oddalují nezbytné rozpočtové reformy. Oproti roku 2005, kdy se jejich výše vyšplhala na 0,2% HDP, se jejich používání snižuje na očekávaných 0,1% HDP v tomto roce. Počítají s nimi státy jako Malta, Kypr, ale také Belgie, Dánsko či Řecko.

Původní Pakt byl často kritizován, že neposkytuje dostatek prostoru pro ekonomické vyhodnocení aktuální situace dané země. Výsledkem revize je proto také zohlednění strukturálních reforem. Avšak pouze tři země (Litva, Lotyšsko a Slovinsko) se ve svých programech detailněji věnovaly otázce strukturálních reforem. Absence podrobných záměrů a analýza přínosů plánovaných reforem znamenala, že při hodnocení nebyly u žádné ze zemí zohledněny.

Vzhledem k stárnutí populace napříč celou EU byla dlouhodobá udržitelnost veřejných financí povýšena na jeden ze základních cílů a ideových pilířů Paktu. Při hodnocení dlouhodobé udržitelnosti jsou země rozděleny do tří kategorií podle stupně rizika, jemuž budou v budoucnu vystaveny jejich veřejné finance: devět zemí čelí jen nízkému riziku, deset střednímu a šest vysokému riziku (včetně ČR). Revidovaný Pakt umožňuje zohlednit při hodnocení rozpočtové disciplíny náklady důchodové reformy. Zavedení fondového pilíře zatěžuje rozpočty transformačními náklady, ale v dlouhodobém horizontu přispívá ke snížení rizik pro udržitelnost veřejných financí.

V tomto roce byly členské země svědky jedné zvláštnosti. Maďarsko vykázalo loni nejvyšší deficit veřejných financí v EU - 6,1% HDP a předložený program byl odmítnut jako neadekvátní pro snížení deficitu v požadované době. Program byl maďarské vládě vrácen, což může být významný precedent do budoucna. Znovuzvolená maďarská vláda ujistila nedávno slovy svého ministra financí, že novou verzi programu předloží do konce června.

Svým chováním dalo Maďarsko opakovaně Komisi a Radě záminku k úvahám o možnosti pozastavit novým členským zemím, jež neplní program fiskální konsolidace, čerpání prostředků z Kohezního fondu. Je však otázkou, zda by se k tomuto opatření evropské instituce a potažmo členské země odhodlaly. Dosud byla představa tak tvrdých sankcí pro klíčové aktéry rozpočtového dohledu nepřijatelná.

Zatímco všeobecné principy revidovaného Paktu byly obecně (s výjimkou Maďarska) dodrženy, objevil se nový fenomén - pozdní odevzdání programů. V důsledku toho nebylo dost času na přípravu hodnotících zpráv, čímž utrpělo projednávání programů v orgánech EU.

Spouštěcím mechanismem reformy Paktu bylo jeho opětovné neplnění ze strany dvou největších ekonomik EU - Německa a Francie. Německo překročilo tříprocentní hranici i loni, státní finance vykázaly deficit 3,3 % HDP. Avšak předložený Stabilizační program na období 2005-2009 by měl zajistit, bude-li důsledně dodržen, snížení deficitu pod tuto hranici do roku 2007. Francie splnila loňskými výsledky podmínku 3% deficitu, a tak na poslední chvíli unikla dalším krokům Procedury při nadměrném deficitu.

Dle Evropské centrální banky je a bude právě případ Německa jako největší ekonomiky Unie pomyslným lakmusovým papírkem úspěšnosti revize Paktu. Komise se nedávno vyjádřila, že pokud bude pokrok ve snižování deficitu dostatečný, může podat návrh na pozastavení Procedury při nadměrném deficitu již v červnu tohoto roku.

Z hlediska praktického fungování Paktu bude zajímavé sledovat i případ další velké evropské ekonomiky - Itálie, která by měla nadměrný schodek odstranit do konce roku 2007. Několikaletý pomalý růst ekonomiky, ztráta konkurenceschopnosti, historicky nepříliš spolehlivé rozpočtové prognózy a praxe statistických kliček v národním účetnictví nutí Komisi i Radu ke zvýšené ostražitosti.

Zatím se dá jen obtížně vyhodnotit, jak úspěšná byla reforma Paktu. To bude možné teprve s určitým časovým odstupem - až bude možné říci, zda členské státy vzaly revidovaný Pakt za svůj, zda-li jej dodržují i velké ekonomiky Unie, a pokud ne, že na ně platí stejný metr jako na ostatní. Pozitivní jsou plány většiny členských zemí na zlepšení fiskální pozice každoročně o minimálně půl procentního bodu. Ještě pozitivnějším signálem pro fungování fiskální disciplíny v EU však bude, pokud toho opravdu na konci uvedeného období dosáhnou.

Vysvětlivky k tabulce:

* Vlastní národní pravidla ( vyrovnaný rozpočet za celý ekonomický cyklus)

Zdroj: Evropská Komise