inzerce
- Bodem číslo jedna na dnešním jednání Evropské rady v Bruselu bude fiskální smlouva, na jejímž přijetí se dohodl prosincový summit. Její zatím poslední verze pochází z 19. ledna a předpokládá se, že ještě dozná nějakých změn - i přesto: co si o tomto řešení myslíte?
Když se na tento dokument podíváte, je na první pohled jasné, že se jedná o velmi neelegantní řešení. Na druhou stranu těchto neelegantních řešení v posledních letech najdeme v oblasti evropského práva více. Mohl bych zmínit například vznik provizorních finančních nástrojů z roku 2010, z nichž se pomáhalo Irsku nebo Portugalsku, nebo smlouvu o Evropském stabilizačním mechanismu.
- Co vede členské státy k tomu, aby se k těmto neelegantním řešením, jak říkáte, uchylovaly?
Důvodů je více. Ke změně zřizovacích smluv EU je potřeba jednomyslnosti členských států a je také třeba si uvědomit, že následná ratifikace je velice pomalý proces, při němž se dá narazit na spoustu nášlapných min v podobě národních referend, změn národních vlád nebo ústavních soudů v jednotlivých zemích. Členské státy, které chtějí postupovat společně, vědí, že krize, kterou si EU v současné době prochází, musí být vyřešena co nejdříve. Proto takové řešení, které je neelegantní, ale (snad) rychle proveditelné.
- Smlouvy EU umožňují za určitých a jasně definovaných okolností použít tzv. mechanismus posílené spolupráce, který se v poslední době využil například v oblasti mezinárodních rozvodů. Nešel uplatnit i tady?
Mechanismus posílené spolupráce, který obsahovaly už i starší smlouvy - už od té Amsterdamské z druhé poloviny devadesátých let, byl původně takový „pešek“, který se mohl použít na extrémně tvrdohlavé státy, jež nebyly ochotné se bavit o nějakém kompromisu. Pro ostatní země, jež ale spolupracovat chtěly, to tedy byla cesta, jak to relativně jednoduše udělat bez nich. Nutno ale poznamenat, že z právního a institucionálního hlediska bylo ale uplatňování tohoto mechanismu velmi nejasné a dlouho nepoužívané.
Máte pravdu v tom, že v poslední době byl tento mechanismus v několika případech skutečně spuštěn. Jednalo se ale o velmi úzké oblasti, které upravuje třeba pouze jedna směrnice. V případě záběru fiskální dohody je ten rozsah nesrovnatelný, navíc se jedná o radikálně komplexnější problém.
Důležité je si také uvědomit, ze mechanismus posílené spolupráce má omezené možnosti vytvářet nové instituce apod.
- Česká vláda, která v současné době zvažuje, zda se k fiskální smlouvě připojí (a také kdy), tvrdí, že dokument upravuje fungování a chování institucí (zejména v tom, že údajně posiluje roli Evropské komise a Soudního dvora EU), které v EU upravuje primární právo. Je vůbec možné, aby stávající institucionální strukturu a její fungování měnila mezinárodní smlouva?
To, že menšina zemí (aby mohla smlouva vstoupit v platnost, je potřeba, aby ji ratifikovalo minimálně 12 států eurozóny) se snaží úkolovat Evropskou komisi nebo Soudní dvůr EU (ESD), je skutečně jednou z možných „právních min“, které tato nová fiskální smlouva v sobě skrývá.
V Lisabonské smlouvě lze sice najít klauzuli (čl. 273 SFEU), podle níž mohou členské státy uzavřít dohodu, že se v určité otázce podřídí rozhodovacím pravomocem ESD. S notnou dávkou dobré vůle si umím představit, že by se tato problematika dala pod tuto klauzuli schovat.
- Nebylo by třeba možné, aby vznikl nějaký zvláštní soud, který by se těmito kauzami, jež vzniknou v souvislosti s porušováním fiskální dohody, zabýval?
Uvědomme si, že každý soud něco stojí a v tomto případě to na mě působí tak, že tvůrci fiskální smlouvy se očividně chtěli tomuto řešení vyhnout. Navíc počítají s tím, že ve skutečnosti kauz v souvislosti s fiskální smlouvou nebude tolik. ESD bude totiž posuzovat pouze to, zda signatářské státy do svých právních řádů zakotvily požadavek na vyrovnané rozpočty a také automatické korekční mechanismy v případě jeho porušení. ESD by tak v případě každého státu teoreticky rozhodoval maximálně jednou.
- Mohlo by se třeba stát, že by fiskální smlouva, kterou by již ratifikovalo požadovaných minimálně 12 států, skončila před ESD za to, že porušuje primární právo EU?
Řekl bych, že teoreticky to možné je. S trochou, hlavně politické fantazie, si lze představit dozorčí žalobu, kterou k ESD může na signatáře nové smlouvy podat Evropská komise nebo jiná členská země EU.
Taková žaloba by se mohla opírat např. o porušení klauzule o loajální spolupráci, která říká, že členské země nesmějí podnikat kroky, které ohrožují fungování EU nebo které by šly proti smyslu a duchu unijních smluv, i když takové chování smlouvy přímo nezakazují. V minulosti se tato argumentace například objevila v případe bilaterálních smluv o liberalizaci letecké dopravy, uzavřenými některými členskými státy, s USA. Evropská komise se ale snažila ve stejné době zahájit vyjednávání o stejné otázce, avšak za celou EU. Před Soudem EU pak tvrdila, že tyto malé bilaterální smlouvy toto jednání komplikují. Soudci ji vyslyšeli.
Další divoký scénář představuje nová klauzule, kterou obsahuje Lisabonská smlouva a která hovoří o rovnosti členských států před smlouvami. Podotýkám ale, je to nová věc, o které zatím nevíme, jak bude fungovat a jak jí případně bude ESD vykládat.
- Jedním z argumentů české vlády pro to, aby občané České republiky schvalovali fiskální smlouvu EU v referendu, je tvrzení, že tento dokument přesouvá kompetence na unijní úroveň. Je tento výklad z právního hlediska správný?
Otázka přesunu kompetencí z České republiky někam jinam představuje z pohledu českého ústavního práva výhybku, která rozhodne o tom, jakou cestou se bude ratifikační proces v ČR ubírat: zda budeme postupovat jako u běžné mezinárodní smlouvy, nebo si vybereme, či přesněji budeme muset si „vybrat“, mnohem komplikovanější postup, jako tomu bylo například u Lisabonské smlouvy nebo ratifikaci smlouvy o participaci Česka na práci Mezinárodního trestního soudu. Z vnitrostátního pohledu je tedy velmi významná.
Co ale považuji za mnohem důležitější, je to, zda tento dokument nějakým právním způsobem omezí manévrovací prostor České republiky – ať už okamžitě nebo s nějakým časovým odstupem.
- A omezí?
Ano, domnívám se, že tato smlouva manévrovací prostor ČR skutečně zúží. Z čistě pragmatického hlediska je proto důležité, abychom přesně věděli, co vlastně podepisujeme a k čemu se zavazujeme.
- Česká vláda se v rámci tohoto argumentu odvolává na článek 7 v návrhu fiskální smlouvy, který hovoří o tom, že pokud některý ze signatářů poruší rozpočtová pravidla (vykáže nadměrný deficit), Evropská komise vydá „návrh nebo doporučení“ (proposal/recommendation), který musí členské státy podpořit. Zvrátit se to dá jedině dosaženou kvalifikovanou většinou. Co je tím podle Vás míněno?
Domnívám se, že v tomto případě se jedná o formalizaci a rozvinutí mechanismu obrácené kvalifikované většiny. V současné době platí, že pokud členský stát tato pravidla poruší, Komise navrhne sankce. Aby mohly být uplatněny, členské země musí dát dohromady kvalifikovanou většinu a podpořit je. Nově tomu má být ale tak, že automatické sankce může kvalifikovaná většina hlasů naopak zvrátit.
- Proč to tedy české vládě vadí?
Jedním z možných čtení tohoto článku může být to, že v případě, že se členským státům nepodaří k odvrácení sankcí najít kvalifikovanou většinu, nesmí sklouznout do nějaké formy pasivní rezistence, ale místo toho podpořit Komisi. Je to v podstatě snaha vyhnout se situaci, v níž by státy, které nedají dohromady kvalifikovanou většinu, řekly: „Tak my to necháme být a uvidíme, co se stane“. Je to podle mého snaha o zachování kontrolně-sankčního dynamiky procesu.
- Zatímco pro členy eurozóny je fiskální smlouva závazná, v případě států, které nemají euro, tj. i České republiky, k ní lze přistoupit už nyní, ale ratifikaci je možné odložit na pozdější, blíže neurčenou, dobu (v případě ČR v okamžiku přijetí eura). Je to právně průchozí?
V případě mezinárodních smluv platí, že z čistě právního hlediska lze dokument podepsat, ale neratifikovat jej. Úspěšné završení ratifikačního procesu signatářskou zemí tedy není povinné.
Z politického hlediska je to ale samozřejmě velmi citlivá věc. Pokud by Česká republika s ratifikací otálela, nebo by na poslední chvíli oznámila, že od ní upouští, zcela jistě by se to podepsalo na vzájemných vztazích s jejími evropskými partnery a postaralo by se to o nepříjemnou atmosféru. Ostatně vzpomeňme si třeba na průtahy při ratifikaci Lisabonské smlouvy. I z tohoto důvodu fiskální smlouva obsahuje již zmiňovanou klauzuli o tom, že vstoupí v platnost v okamžiku, kdy ji ratifikuje minimálně 12 států eurozóny. Tak je možné vyhnout se situaci, kdy by mohl jeden stát, nebo i více zemí, svým odmítavým postoje ostatní v podstatě vydírat.
Na druhou stranu je ale potřeba zdůraznit, že u velkých dohod typu Lisabonské smlouvy by bylo podle mého názoru politicky neprůchodné, aby se tu princip jednomyslnosti opustil.
- Teoreticky tedy v tom, že by se fiskální smlouva ratifikovala až v době našeho přistoupení k euru, problém není, s výjimkou velkého politického tlaku, který zřejmě musíme očekávat. Jak je to ale se vstupem do eurozóny? Je opravdu třeba rozhodnutí o euru ještě ratifikovat, jak nyní argumentuje ODS?
Zaprvé je nutné si vyjasnit, co se myslí „ratifikací“ českého přistoupení k eurozóně. Přístupovou smlouvu k EU jsme již ratifikovali, a něco jako „obnovení ratifikace“ mezinárodní právo nezná. Ty odkazy na „ratifikaci“ se tak pravděpodobně týkají politického, ale ne právního, propojení otázky českého členství v eurozóně a české ratifikace nové fiskální smlouvy.
Jinou linií možné argumentace je snaha zpochybnit pokračování platnosti smluvních pravidel pro eurozónu, ke kterým se ČR zavázala svým vstupem do EU a následně i ratifikací Lisabonské smlouvy, z důvodu „podstatné změny okolností.“ V klíčových dokumentech pro mezinárodní smlouvy, ve Vídeňských úmluvách o smluvním právu, je taková možnost opravdu zmíněna. Je zde nicméně několik otazníků.
Zaprvé, zda podstatná změna okolností reálně nastala. V tomto případě lze argumentovat, že nová podoba eurozóny je tak radikálně odlišná od situace, jak vypadala v době našeho vstupu do EU, že k ní ve smyslu mezinárodního práva opravdu došlo.
Tento argument se mi ale nezdá moc silný, neboť když byla tato klauzule v minulosti vykládána, např. Mezinárodním soudním dvorem, přistupovalo se k ní velice obezřetně Například když se Maďarsko pokoušelo v kauze Gabčíkovo-Nagymaros argumentovat, že pád komunismu byl tak podstatná změna okolností, že staré smlouvy o stavbě přehrad na Dunaji už nemusí respektovat, Mezinárodní soudní dvůr tuto argumentaci zamítl a deklaroval pokračující existenci původních smluv.
- A ty další otazníky?
Dále není jasné, jestli můžete pravidla mezinárodního práva vzít a překopírovat je do evropského práva. Evropské smlouvy nic o podstatné změně okolností neříkají. Odkazy na principy mezinárodního práva v sobě samozřejmě mají, ale nelze je jen tak vzít a zkopírovat.
Těch nejasností je opravdu hodně, a myslím si proto, že by Česká republika měla být s argumentem o podstatné změně okolností opatrná.
Je tu ale ještě jedna věc, o které se moc nehovoří. Jde o to, že jsme si do své Ústavy s pomocí euronovely zavedli klauzuli, že Česká republika respektuje své závazky kolem mezinárodního práva. To znamená, že ČR by svá pravidla měla vykládat mezinárodně konformně a měla by argumenty, kterými odůvodňuje svůj „útěk“ od mezinárodních nebo unijních povinností, vykládat velice opatrně.
- Pojďme se ještě vrátit k ratifikaci samotné fiskální dohody. Jakou cestou by Česko mělo postupovat?
Jsou tu dvě otázky. Zaprvé, zda dochází k přesunu kompetencí, či nikoliv. Pokud ano, musíte postupovat podle ústavního článku 10a, který říká, že když přesouváte kompetence, máte speciální mechanismus, v opačném případě použijete mechanismus pro normální mezinárodní smlouvy.
Druhá otázka (a ta už je politická) je, že když se rozhodnete pro článek 10a, Ústava vám říká, že buď půjdete cestou ústavní většiny v Parlamentu, nebo uspořádáte referendum. Vy se ale můžete domluvit a zavést jako ratifikační mechanismus referendum i v té „běžné“ cestě. V obou případech, ratifikace podle čl. 10a i pro běžnou ratifikaci, by se ostatně muselo přijmout kvůli referendu zvláštní legislativa.
- Před chvílí jste říkal, že smlouva podle vás Českou republiku o některé kompetence skutečně připraví. Jak by tedy měla ratifikace vypadat?
Pokud tuto smlouvu budeme chtít ratifikovat, myslím, že bychom tak měli učinit podle článku 10a, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, pokud bereme své závazky vážně, nemůžeme ukončit svou povinnost do eurozóny přistoupit a říkat, že se nás to netýká. K přenosu pravomocí dojde teď nebo později.
Zadruhé, smlouvu bychom měli ratifikovat „obtížněji“ z důvodu právní jistoty. A nemělo by se zapomínat, že „obtížnější“ ratifikace, zejména ta využívající parlamentní cestu, si vynutí spolupráci vládních stran i opozice, a tak sníží riziko, že by se některá budoucí vláda pokusila dohodnutá pravidla zpochybnit. 
