Zdroj: Člověk v tísni
Autor: Jan Jařab
Až do počátku 90. let se v Evropském společenství pod pojmem „migrace“ mínil převážně jen volný pohyb mezi jednotlivými členskými zeměmi Společenství. Migrace ze zemí mimo Společenství byla záležitostí jednotlivých členských států. Teprve od Maastrichtské smlouvy se začala rozvíjet i společná politika v oblasti přistěhovalectví. Ocitla se ovšem v takzvaném třetím pilíři pomyslného „maastrichtského chrámu“, který má výrazně mezivládní, a nikoli komunitární, charakter. Zahrnuje zejména azylovou politiku, systém hraničních kontrol, boj proti mezinárodní kriminalitě a spolupráci v trestních a občanskoprávních záležitostech, které se týkají cizinců.
Lze tedy říci, že evropský rozměr imigrační politiky se prvotně zaměřil na kontrolu a restrikci imigrace spíše než na její podporu či na integraci přistěhovalců do společnosti. Za určitou výjimku lze považovat oblast azylové politiky, která si mimo jiné klade za cíl zaručit alespoň srovnatelně spravedlivé podmínky pro žadatele o azyl napříč členskými zeměmi EU. Realisticky je však nutno říci, že důvodem, proč členské země připustily jistou míru „evropeizace“ azylové problematiky, zjevně nebyla snaha vylepšit postavení žadatelů o azyl. Šlo naopak především o snahu nejvyhledávanějších cílových zemí omezit tok potenciálních azylantů či jej alespoň přesměrovat jinam, což se vskutku podařilo. Tzv. dublinský systém od roku 2003 určuje pravidla pro vzájemné „přebírání“ azylových žádostí podle toho, kam žadatel vstoupil nejdříve.
Orientace evropské imigrační politiky na obranu před přistěhovalectvím odráží i vývoj v členských zemích, kde po desetiletích relativně vítaného přílivu přistěhovalců právě v 90. letech nastala nová situace. Trhy práce začaly být relativně saturovány a navíc se začal rychle proměňovat i jejich charakter. Skončil extenzivní růst průmyslu a tradiční dělnická pracovní místa byla nahrazována novými ve službách. Rostly požadavky na kvalifikaci, takže nejen noví přistěhovalci, ale ani ti původní – respektive jejich potomci – mnohdy nebyli schopni je splnit. Výrazně se tím zvýšila nezaměstnanost řady etnických menšin přistěhovaleckého původu a s ní i potenciál sociálního vyloučení a interetnického napětí. To všechno se promítlo i do evropské politiky. Mezivládní spolupráce směřovala k omezení „nežádoucí“ migrace.
Příslib diferencovanějšího přístupu?
Počátek 21.století přináší nový vývoj a s ním určité rozšíření perspektivy i větší ambice evropské imigrační politiky. V azylové politice a v omezování neregulérní migrace se Evropská komise snaží postupně zvyšovat důraz i na práva přistěhovalců samotných. Kromě toho se však také pokouší dát evropský rozměr dvěma dalším významným tématům, a to legální ekonomické migraci a integraci přistěhovalců. Jak posílení práv přistěhovalců v prvních dvou oblastech, tak rozšíření evropského prvku na legální migraci a integraci ovšem naráží na tu větší, tu menší odpor členských zemí.
Většina vlád členských zemí si dnes oproti 90. létům více uvědomuje užitečnost legální migrace, neboť ekonomiky rostou, nezaměstnanost je relativně nízká a i v souvislosti s nepříznivým demografickým vývojem hrozí – a leckde už nastává – nedostatek pracovních sil. Větší pozornost věnují členské státy také integrační politice, kterou většina z nich po desetiletí zanedbávala, ať již ve jménu té či oné ideologie. Nejsou ale příliš ochotné připustit byť i jen částečné „poevropštění“ těchto témat – a to přesto, že se existence dvaceti sedmi souběžných a nekoordinovaných imigračních politik ve dvaceti sedmi členských zemích ukazuje jako dosti nepraktická.
Nové stimuly ale členské země EU přece jen nutí uvažovat o potenciálních výhodách alespoň koordinované – když už ne společné – imigrační politiky. Asi nejvýznamnějším z nich jsou rozsáhlé regularizace dosud načerno pobývajících přistěhovalců, které provedly některé členské země, v posledních letech zejména Španělsko. Samozřejmě, i tento impulz k „poevropštění“ je spíše obranný a restriktivní. Od evropské imigrační politiky si jiné země slibují, že takovým hromadným regularizacím do budoucna zabrání. Obávají se, že španělský krok jen zvýší příliv neregulérních migrantů, kteří se pak budou v schengenském prostoru volně přesouvat i na jejich území. Něco takového jim Evropská unie patrně nabídnout nemůže. Místo toho jim však nabízí koordinovanou, společným pravidlům podřízenou politiku přijímání imigrantů legálních. Návrhy pěti nových směrnic pokrývají obecná práva legálních přistěhovalců i speciální podmínky pro vysoce kvalifikované osoby, sezónní pracovníky, placené stážisty a přesuny v rámci nadnárodních podniků. Právě otevření regulérních migračních kanálů je totiž podle Evropské komise potřebné nejen pro evropské trhy práce, ale i jako významná součást politiky zaměřené na omezení neregulérní migrace.
Jakési prvoplánové sdělení Evropské komise vládám členských zemí a jejich veřejnosti by se tedy dalo shrnout slovy „nelegální přistěhovalectví je špatné, legální přistěhovalectví je dobré, a proto mezi nimi hezky rozlišujme a potírejme nelegální, ale podporujme to legální!“ Takové komunikační zjednodušení má svůj smysl, protože vlády, natož média či veřejnost členských zemí nejsou většinou ani zdaleka přesvědčeny, že by legální přistěhovalectví bylo dobré a podpory hodné. Často se spíše domnívají, že je pouze menším zlem než migrace nelegální. Xenofobní demagogové je pak dokonce i záměrně směšují.
Je však nutno přiznat, že existuje určité napětí, ne-li přímo rozpor mezi jednoduchým heslem „ano legálnímu, ne nelegálnímu“ a mezi vnitřní logikou dynamicky chápané imigrační politiky, o niž usilujeme. Připouštíme-li totiž, že otevření regulérních migračních kanálů může omezit migraci neregulérní, pak fakticky uznáváme, že nejde o dva na sobě nezávislé fenomény, jeden dobrý a druhý špatný, nýbrž o propojené systémy. Málokterý přistěhovalec asi dává přednost neregulérnímu postavení před regulérním; neregulérní migrace je z hlediska jedince jako aktivního subjektu spíše druhá volba, když ta první není dostupná. „Špatným“ neregulérním migrantem a „dobrým“ legálním přistěhovalcem tedy může být tatáž osoba. Čím se doopravdy stane, to záleží do značné míry na vstřícnosti či nevstřícnosti politiky členských zemí a jejich policejně-byrokratických aparátů.
Ba co víc, při bližším pohledu neplatí tak docela ani jednoduchá dichotomie „regulérní/neregulérní“, podle níž neregulérní přistěhovalci pracují načerno u zlých, vykořisťujících zaměstnavatelů, zatímco ti regulérní u dobrých. Ve skutečnosti existuje rozsáhlá přechodová zóna. Je velká kategorie osob, jejichž postavení je jen částečně neregulérní. Pobývají v té či oné zemi legálně, ať již jako turisté nebo na studentská víza, ale přitom načerno pracující, a to někdy – ale ne vždy – za vykořisťujících podmínek.
A naopak, přistěhovalci se zcela legálním povolením k pobytu i pracovním povolením mohou být vystaveni i zcela extrémním, brutálním formám vykořisťování ze strany zaměstnavatelů. Pokud je totiž pracovní povolení vystaveno na jednu konkrétní práci u jednoho konkrétního zaměstnavatele, pak v případě stížnosti a vyhazovu od tohoto zaměstnavatele hrozí, že migranti své legální postavení ztratí a budou se muset přesunout do „neregulérního“ sektoru, nebo se vrátit do země původu. To se týká zejména žen z rozvojových zemí najímaných legálně jako služky v domácnosti. Bývají znevýhodněny i tím, že jsou přinuceny trávit veškerý čas v domě svého „pána“, a nemají tedy žádný kontakt s okolním světem.
Konkrétní právní návrhy Evropské komise
Ve světle výše uvedených paradoxů lze říci, že současné návrhy Evropské komise v oblasti imigrační politiky představují několik kroků vpřed k realističtějšímu a současně zásadovějšímu přístupu, i když zdaleka nejsou – a vzhledem k situaci patrně ani být nemohou – dostatečné. U některých návrhů, které se tak či onak dotýkají buď neregulérních migrantů nebo osob jinak oslabených, se zastavím trochu podrobněji.
Na jaře 2007 byl přijat návrh směrnice o trestání zaměstnavatelů, kteří zaměstnávají neregulérně pobývající přistěhovalce. Nejde o všechny neregulérně zaměstnané, ale jen o ty, kteří jsou neregulérní co do svého pobytového statusu. Sankce navrhované zaměstnavatelům v tomto návrhu jsou převážně administrativní povahy, tedy nikoli trestněprávní. U zvlášť odůvodněných případů však lze využít i postih prostředky trestního práva, přičemž jedním z důvodů pro takovou kvalifikaci, vedle rozsahu a opakování nelegálního zaměstnávání, je i míra vykořisťování. To by mohlo být alespoň částečnou zbraní například proti zmíněné otrocké práci služek v domácnosti, ovšem jen tehdy, pobývají-li samy na území neregulérně.
Výše uvedený návrh je zajímavý tím, že přinejmenším ve dvou aspektech překračuje tradiční „bezpečnostní“ vidění směrem k „sociálnímu“. Navrhuje se v něm totiž, aby nelegálně pobývajícímu přistěhovalci bylo právně zaručeno, že mu zaměstnavatel musí doplatit nevyplacenou mzdu. To je důležité, protože jinak nepoctiví zaměstnavatelé mohou být klidní, že nárokuje-li si vykořisťovaný slíbenou mzdu, stačí jej oznámit úřadům a ty jej nechají deportovat, jak to s oblibou dělají zaměstnavatelé Ukrajinců v České republice. Jak ukazují zkušenosti z některých zemí jako Belgie, které tuto zásadu již uplatňují, mohlo by to alespoň do jisté míry pracovní vykořisťování cizinců omezit, neboť zaměstnavatelé by věděli, že se zaplacení nevyhnou ani v případě, že pracovník bude ze země deportován. Uvidíme ovšem, jak si tento návrh povede v Radě, neboť v členských zemích včetně ČR již zaznívají právně puristické argumenty, že právní nárok na proplacení načerno prováděné práce nemají ani občané a legální migranti. Vzhledem ke zjevné disproporci v právním postavení a možnostech nelegálního přistěhovalce a občana se však dá tento formálně právní rozdíl odůvodnit jako krok směřující k praktické rovnosti.
Evropská komise současně uznává, že proti práci přistěhovalců načerno nelze nasadit pouze represivní nástroje. Proto přijala v říjnu 2007 sdělení o práci načerno (Communication on Undeclared Work) předložené komisařem pro zaměstnanost, sociální věci a rovnost příležitostí Vladimírem Špidlou. V něm upozorňuje právě na ony „přesahy“, neboť práce načerno v širším slova smyslu se netýká jen neregulérních přistěhovalců nebo vůbec imigrantů, ale i občanů EU – a má negativní důsledky jak makroekonomické, tak mikroekonomické a sociální. Ve svých doporučeních jde toto sdělení daleko za pouhou represi zaměstnavatelů a navrhuje kombinaci metod od snížení daňového zatížení u málo placené práce až po různá administrativní zjednodušení. Cílem má být učinit práci načerno méně výhodnou, respektive legální práci výhodnější.
K administrativnímu zjednodušení a zárukám základních práv i pro každého regulérního přistěhovalce – tedy i pro zmiňované latinskoamerické či filipínské služky v domácnostech – směřuje také už zmiňovaný návrh rámcové směrnice o právech přistěhovalců. Taková harmonizace práv na evropské úrovni již existuje pro oblast dlouhodobého pobytu. V nedávné době vstoupila v účinnost i v ČR, se žádoucím efektem snížení délky čekání na tzv. trvalý pobyt ze skandálních deseti na pět let. Práva dlouhodobě neusazených migrantů ale zatím nijak sjednocená nejsou a jsou mezi nimi velké rozdíly.
Za zmínku konečně stojí, že se Evropská komise rozhodla výrazněji posílit i postavení rostoucího počtu osob, které jsou sice co do pobytového statusu víceméně „regulérní“, ale v praxi bývají buď vynuceně vtahovány do práce načerno anebo jim hrozí stejný nedostatek legálních příjmů jako přistěhovalcům zcela neregulérním. Jde o žadatele o azyl, jimž sice není přiznáno postavení uprchlíka podle Ženevské konvence, ale obdrží tzv. subsidiární formy ochrany – dočasné útočiště, humanitární azyl nebo tzv. strpění. To jsou lidé, kteří nemohou dokázat individuální pronásledování, ale jsou oběťmi válečných nebo etnických konfliktů či přírodních katastrof. Mnohdy je nelze vrátit do země původu z důvodu principu „non-refoulement“ – ačkoli nedokázali, že již pronásledováni byli, v zemi původu by jim pronásledování reálně hrozilo.
Významnou součástí nové směrnice navržené Evropskou komisí je to, že by se na tyto osoby měly vztahovat prakticky stejné právní záruky jako pro uznané uprchlíky. V nové směrnici jde přitom i o jejich přístup k sociálním právům, což je velmi důležité ze sociálního hlediska. Až dosud totiž je velmi časté, a týká se to i České republiky, že osoby s tímto „nižším“ statusem sice nemohou být vráceny do země původu, ale také nemají – v důsledku poměrně širokého výkladu pravomocí jednotlivých členských zemí – garantován přístup k sociálním právům včetně zdravotní péče a přístupu na trh práce či k jiným legálním příjmům.
Shrnutí
Evropa přistěhovalce potřebuje. Bylo by ale chybou plánovat politiku, ať již na národní nebo na evropské úrovni, jen s ohledem na momentální potřeby trhu práce a přistupovat k přistěhovalcům čistě utilitárně. Je vždy nutno mít na mysli také jejich lidské potřeby, podporovat jejich rovnoprávnost a bránit je před diskriminací. U těch, jejichž právní postavení je nevyhnutelně oslabené v důsledku té či oné neregulérnosti, je pak nutno trvat na dodržování základních lidských práv, na procesních zárukách, na respektování jejich lidské důstojnosti. Na prvním místě musí stát nepřípustnost otrockých či polootrockých poměrů v Evropě 21. století, a až na druhém místě porušení těch či oněch předpisů přistěhovalcem samotným.
Přistěhovalectví bude nepochybně pokračovat. Volba není, zda je mít, či nemít, ale zda je zvládneme dobře, nebo špatně. Na tom bude do značné míry záviset budoucnost Evropy. Realisticky vzato je třeba rozvíjet jak politiku usilující o omezení nelegální migrace, tak politiku otevírající legitimní migrační kanály. Restriktivní řešení sama o sobě totiž nemohou být úspěšná. Má-li potírání nelegální migrace vůbec šanci na úspěch, pak jen ruku v ruce s usnadňováním migrace legální. Imigrační politika zaměřená jen na potírání nelegální migrace by byla vskutku zaslepená, uvážíme-li, že socioekonomický gradient mezi Evropou a subsaharskou Afrikou je větší než mezi USA a Mexikem!
Legálním či legalizovaným přistěhovalcům je nutno umožnit maximální integraci od prvního okamžiku, a to zejména prakticky – s důrazem na interkulturní dovednosti spíše než na asimilační požadavky – i občansky – s důrazem na občanská práva – a sociálně – s důrazem na prevenci sociálního vyloučení.
Vytvoření efektivní a citlivé imigrační politiky, od nutných restriktivních opatření přes spravedlivé azylové řízení až po dobře zvládnutou legální migraci a integraci, je a nepochybně ještě dlouho zůstane v prvé řadě odpovědností členských zemí. Evropský rozměr imigrační politiky však může k těmto cílům přispět prosazováním vyváženého přístupu, jenž se bude týkat regulérní i neregulérní migrace a navíc bude v rostoucí míře zdůrazňovat také dynamické souvislosti mezi nimi.
Tento text je součástí sborníku "Neregulérní pobyt cizinců v ČR: Problémy a jejich řešení" v rámci projektu "Regularizace jako jeden z nástrojů v boji proti nelegální migraci". Realizátory projektu jsou neziskové organizace Člověk v tísni, Multikulturní centrum Praha, Organizace pro pomoc uprchlíkům a Poradna pro uprchlíky.