KOMUNIKAčNí PARTNER
PARTNEřI
Zdroj: Integrace
Autor: Denisa Kapošváryová, Eva Kreuzbergová
Důvody pro regionální politiku
Základní důvody Solidarita, tolerance a vnímání společné budoucnosti jsou jádrem každé sociální společnosti. Snížení ekonomických nerovností mezi regiony je základní podmínkou pro jednotu státu. Argumenty pro rovnost mezi regiony požadují řešení, popřípadě ulehčení nepřijatelných či rostoucích nepoměrů v rozdělování bohatství mezi obyvatele odlišných oblastí. Úplné vyrovnání životních standardů ve všech regionech ale není možné, ani žádoucí, protože by omezilo tlaky na změny a zlepšení. Nutnost zvýšit prosperitu zaostávajících regionů je jedním z důvodů existence regionální politiky, která může být odůvodněna jednak snahou o ekonomickou výkonnost, jednak sociálními a politickými důvody. Jedním z hlavních posledně jmenovaných důvodů může být snaha vlády udržet soudržnost země zvláště v situaci, kdy sílí tlaky vyspělejších regionů na odtržení. Ekonomické důvody Přetrvávající regionální nerovnosti podstatně ovlivňují výkonnost ekonomiky. Jsou způsobeny nedokonalým fungováním trhu, který je zároveň není schopen v dostatečně krátkém časovém horizontu odstranit. V tomto případě se hovoří o tržním selhání a vzniká tak prostor pro regionální politiku. Aktivní regionální politika může být velmi přínosná. Nejčastěji bývají uváděny následující dva důvody: Může napomoci ke snížení veřejných výdajů z dlouhodobého hlediska. Veřejná podpora firem, které umisťují výrobu v určitém regionu, zde může podnítit ekonomickou aktivitu. Následně dojde ke snížení nezaměstnanosti, čímž se uspoří výdaje na podporu nezaměstnaných, a daňové příjmy se mohou využít účelněji. Z regionální politiky profitují i bohaté regiony. Rozvojem ekonomické aktivity v zaostávajících regionech vznikají nové trhy pro výrobky z prosperujících regionů, roste poptávka po jejich technologiích a know-how. Regionální politika a integrační proces Výše uvedené ale ospravedlňuje regionální politiku především na úrovni členských států. Proč tedy regionální politiku nepraktikují pouze členské státy samy, proč je potřebná asistence Společenství? Regionální nepoměry v Evropské unii jsou značné a přetrvávají po dlouhá období. Regionální politika v rámci Unie potřebuje především zajistit, aby se současné regionální problémy s postupujícím procesem integrace nezhoršovaly. Jinak by méně rozvinuté regiony neměly motivaci se tohoto procesu účastnit. Silná regionální politika na úrovni Evropské unie je nezbytná, protože některé regionální problémy vznikají jako vedlejší účinky integrace. Nesmíme opomenout ani důležitost konvergence mezi ekonomikami členských států, což je nezbytné pro fungování měnové unie. Na význam regionální politiky se ovšem můžeme dívat i z jiného pohledu. Z politického hlediska byla regionální politika na úrovni Unie často podřízena cílům integračního procesu a stala se nástrojem politického kompromisu ve smyslu kompenzace možných negativních důsledků integrace. Podle některých názorů se jedná o tzv. úplatky členským zemím.
Vznik a vývoj regionální politiky
Počáteční důvěra ve volný trh Již v době vzniku Evropského hospodářského společenství v roce 1958 členské státy uznaly, že velké rozdíly mezi jednotlivými oblastmi jsou nežádoucí. V preambuli Smlouvy o Evropském hospodářském společenství (Římská smlouva) se signatáři zavázali usilovat o posílení jednoty jejich hospodářství, o zajištění harmonického vývoje ”omezením rozdílů existujících mezi různými oblastmi a omezením zaostalosti znevýhodněných regionů”. Římská smlouva ale explicitně nepožadovala zavedení společné regionální politiky v důsledku převažující důvěry ve volný trh, který měl regionální problém vyřešit. Regionální nástroje byly používány diskrétně, v rámci jiných politik. V Římské smlouvě byl zakotven vznik Evropské investiční banky, která poskytuje půjčky a garance na projekty v méně rozvinutých regionech. Na jejím základě vznikl Evropský sociální fond a Evropský zemědělský garanční a podpůrný fond. Jelikož všechny zakládající státy Evropského hospodářského společenství byly poměrně ekonomicky homogenní, neměly členské země příliš zájem o regionální politiku. Výjimku představovala Itálie, jejíž jižní část - Mezzogiorno - se nápadně lišila od ostatních států. Tato situace byla řešena zvláštním dodatkem k Římské smlouvě.
Vzrůstající zájem o regionální politiku po roce 1973
Zájem o regionální politiku stoupl až v souvislosti s rozšířením Evropských společenství v roce 1973 o Velkou Británii, Irsko a Dánsko. Na pařížském summitu v říjnu v roce 1972 došlo ke shodě, že regionální politika je nutným prvkem k posílení Společenství. Jednání na summitu vyústila dohodou o vytvoření Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF). Založení ERDF bylo výsledkem nátlaku Velké Británie, která tak chtěla kompenzovat ztráty způsobené společnou zemědělskou politikou. Je vidět první náznak toho, že posun ve vývoji regionální politiky byl spojen s politickým tlakem. ERDF v prvních letech pracoval s nedostatečnými finančními prostředky a potýkal se s handicapem ojedinělým mezi finančními nástroji Společenství: rozdělování prostředků mezi členské země probíhalo prostřednictvím fixních kvót. Ty z něj vytvořily zdroj prostředků pro členské státy k tvorbě jejich vlastní politiky. Pomoc z rozpočtu byla přidělována automaticky, stačilo, aby členský stát předložil Komisi regionální projekty. Společenství jinak výběrový proces neovlivňovalo, pouze reagovalo na iniciativu členských států. S politickým nátlakem, tentokrát ze strany Řecka, Itálie a Francie, jsou spojeny tzv. Integrované programy pro Středomoří z roku 1986. Jejich původ je třeba hledat o už několik let dříve, při přijetí Řecka v roce 1981. Deset měsíců po jeho vstupu do Evropských společenství v zemi vyhrála parlamentní volby strana Pasok, která ostře kritizovala integraci Řecka do evropských struktur. Komise odmítla požadavky nové řecké vlády (zaslané Komisi v memorandu v březnu 1982) na přechodný speciální status Řecka. Přesto byly Řecku poskytnuty určité prostředky právě ve formě integrovaných programů. Tyto programy poskytly Řecku v letech 1986 - 1993a středomořským regionům Itálie a Francie (oblast s 50 mil. populací) navíc ke strukturálním fondům 6,6 mld. ecu (4,1 mld. granty a 2,5 mld. půjčky). Prostředky byly určeny na pomoc této oblasti, aby se dokázala vyrovnat s konkurencí plynoucí z nových členských zemí - Španělska a Portugalska.
Regionální politika po přijetí Jednotného evropského aktu
K zásadní reformě strukturálních fondů došlo v roce 1988. Za hlavní důvod je obvykle považováno přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986 (v platnost vstoupil v roce 1987), který vedl k vytvoření jednotného vnitřního trhu do roku 1992. Jednotný evropský akt doplnil Římské smlouvy o články, kde byl výslovně zaveden pojem ”hospodářská a sociální soudržnost” jako jeden z cílů Společenství. Mnozí ekonomové upozorňovali na negativní dopad jednotného vnitřního trhu na určité regiony, které budou mít problém se vyrovnat se zostřenou konkurencí. Reforma také úzce souvisela se vstupem Španělska a Portugalska, jejichž ekonomická úroveň se pohybovala hluboce pod průměrem Společenství. Tlak na reformu vycházel i z neuspokojivého ekonomického vývoje v 80. letech, kdy se nezaměstnanost stále zvyšovala. Postiženy byly hlavně regiony s vysokou koncentrací tradičních odvětví - těžba uhlí, ocelářství, textilní průmysl. Reforma zavedla základní principy realizace regionální politiky: princip koncentrace, programování, partnerství a adicionality. Koncentrace znamená soustředění regionálních aktivit na konkrétní cíle Společenství. Programování představuje tvorbu víceletých plánů regionálního rozvoje. Odešlo se od financování ad hoc projektů a začalo se preferovat financování dlouhodobějších programů. Tento princip měl zajistit koordinaci různých finančních nástrojů Společenství a koordinaci evropské regionální politiky s národní. Zásada adicionality zajišťuje to, že činnost Společenství pouze doplňuje, nikoliv nahrazuje, aktivity národních vlád. Evropská regionální politika má přinášet dodatečnou, přidanou hodnotu k iniciativám členských států. Podle principu partnerství se Komise zaměřuje na úzkou spolupráci s národními a regionálními orgány při plánování a realizaci programů. Je zde patrná snaha o konzistenci regionální politiky Společenství s hospodářskou politikou členských států. Reforma rovněž vedla ke zvýšení finančního přídělu strukturálním fondům. V roce 1987 zdroje strukturální fondů činily 6,3 mld. ECU, kdežto v roce 1993 14,1 mld. ECU. Odráží to obavy představitelů Evropských společenství, že zavádění jednotného vnitřního trhu může podnítit růst regionálních nerovností, pokud nebudou uplatňována účinná opatření ve prospěch určitých oblastí. Podařilo se upevnit pozici regionální politiky mezi ostatními politikami Společenství. Došlo k posílení pravomocí jejich orgánů a zároveň to podnítilo proces decentralizace členských států a posílení jejich regionální samosprávy. Regionální politika pro přijetí Maastrichtské smlouvy Smlouva o Evropské unii (Maastrichtská smlouva) podepsaná v Maastrichtu v únoru 1992, která vešla v platnost 1. 11. 1993, stanovila v článku B, že posílení ekonomické a sociální soudržnosti je základním cílem Unie. Zaměřuje se především na snížení nepoměrů v míře rozvoje různých regionů, na zaostalost méně favorizovaných oblastí včetně zemědělských. Ačkoliv všechny politiky Společenství mohou přidělovat prostředky určené k posílení ekonomické a sociální soudržnosti, hlavní roli hrají právě strukturální fondy. Bylo rozhodnuto, že dojde ke zdvojnásobení jejich prostředků. Strukturální fondy tak čerpají až 36% z celkového rozpočtu Evropské unie. Smlouva dále ustavuje Kohezní fond, který má přispívat na projekty zaměřené na budování transevropských sítí, na ochranu životního prostředí. Týká se pouze těch zemí, jejichž HDP nepřesahuje 90% průměru Evropské unie, tedy Řecka, Španělska, Portugalska a Irska. Smyslem fondu je pomoci zemím, které ve snaze vyhovět konvergenčním kritériím nutným pro zapojení se do Hospodářské a měnové unie (HMU) musí omezovat veřejné zadlužení. To jim současně neumožňuje udržet dostatečnou výši veřejných výdajů určených na omezování regionálních rozdílů.
Cíle regionální politiky
V následující části se podíváme, do jakých oblastí směřují prostředky ze strukturálních fondů. Ty se přidělují třemi možnými způsoby. Prostřednictvím tzv. národních iniciativ je financováno 90% všech projektů. Za tímto účelem byly definovány tzv. cíle, která představují precizní kritéria, podle kterých jsou prostředky přidělovány členským státům na základě jejich programů a žádostí. Zbytek prostředků je vydáván formou tzv. vlastních iniciativ Společenství, popřípadě formou tzv. inovativních opatření. Pro rozpočtové období 1994 - 1999 se jednalo o tyto cíle: Cíl 1: Rozvoj zaostalých regionů - oblastí, jejichž HDP na obyvatele v průběhu posledních tří let byl nižší než 75% průměru EU. Sem spadá celé Řecko, Portugalsko a Irsko, všechny nové spolkové země Německa, převážná část Španělska, jižní Itálie a dále vybrané regiony Nizozemí, Belgie, Velké Británie a Francie (především zámořské departementy) a alpský region Rakouska. Na tento cíl jde až 70% celkových výdajů ze strukturálních fondů. Cíl 2: Hospodářská konverze regionů postižených úpadkem průmyslu - oblasti postižené nezaměstnaností v důsledku úpadku některých průmyslových odvětví. Cíl 3: Boj proti dlouhodobě nezaměstnanosti a snaha usnadnit integraci mladých lidí a nezaměstnaných do pracovního života. Cíl 4: Usnadnění adaptace pracovní síly na průmyslové a technologické změny. Cíl 5a: Modernizace zemědělství a rybářství - celoplošně zaměřený cíl se provádí v rámci společné zemědělské politiky. Cíl 5b: Usnadnění rozvoje a strukturálního přizpůsobení zemědělských oblastí - tyto regiony se vyznačují nízkou úrovní sociálního a ekonomického rozvoje. Cíl 6: Rozvoj řídce osídlených oblastí - tento cíl byl připojen v souvislosti se vstupem Švédska a Finska do EU v roce 1995 a vztahuje se na severní oblasti těchto zemí s velice řídkým osídlením.
Perspektiva regionální politiky po roce 2000
Regionální politika Evropské unie byla v průběhu 90. let kritizována zejména kvůli svému širokému záběru a plošnosti podpor. Jednotlivé programy se mnohdy překrývaly. V regionech spadajících pod některý ze sedmi cílů žilo v roce 1999 51% obyvatel, tyto regiony převažovaly i podle rozlohy. Na mimořádném summitu Evropské rady v Berlíně v březnu 1999 byl schválen dokument Agenda 2000, který mimo jiné obsahuje přehodnocení dosavadního systému regionální politiky. Zásadní změnou je redukce regionálních cílů ze sedmi na pouhé tři: rozvoj zaostalých regionů, hospodářská a sociální restrukturalizace a rozvoj lidských zdrojů. Prostředky se budou vztahovat maximálně na 35 - 40% obyvatelstva. Reforma byla prováděna s ohledem na finanční udržitelnost regionální politiky v souvislosti s budoucím rozšířením Unie. Po vstupu nových členských zemí dojde ke snížení průměrného HDP na obyvatele v rámci EU, a to v bezprecedentním rozsahu. Podle původních kritérií by všechny kandidátské země patřily do skupiny zemí cíle 1, na jehož podporu je alokováno nejvíce prostředků. Proti tomu protestují jak země, které jsou čistými příjemci ze společného rozpočtu, tak země, které jsou čistými plátci a usilují o snížení svého příspěvku (např. Německo, Francie). Společenství jde tedy především o redukci opatření, na které je možné podporu čerpat. Agenda 2000 stanovuje i finanční stropy podpory pro jednotlivé roky. V letech 2000 - 2006 Evropská komise předpokládá, že objem finančních prostředků určených na regionální politiku nepřekročí 0,46% HDP Evropské unie. Dokument počítá s poskytnutím 7 miliard euro na regionální politiku kandidátských zemí. Prostředky budou alokovány prostřednictvím tří tzv. předvstupních strukturálních fondů - programů Phare, ISPA a SAPARD. ČR tak může získat značný objem financí. Ty jsou vázány na pečlivou přípravu některých programových dokumentů, institucionálních struktur v rámci státní správy a především na existenci kvalitních projektů. Je ale příprava ČR adekvátní možnostem, které pro naši zemi strukturální fondy skýtají?
Výsledky regionální politiky
Je Evropská unie úspěšná ve svých snahách o snížení hospodářských a sociálních rozdílů prostřednictvím regionální politiky mezi regiony a o přiblížení se ideálu harmonického a vyváženého rozvoje? Otázka je složitější, než se může na první pohled zdát. Dopady regionální politiky na jednotlivé členské země není snadné posoudit, protože je obtížné separovat účinky této politiky od ostatních faktorů ovlivňujících hospodářský vývoj regionu. Obvykle se jako vzorová země pro důkaz úspěšnosti regionální politiky bere Irsko. Tato země bývá někdy nazývána premiantem evropské integrace či keltským tygrem a zároveň bývá poukazováno, že irský hospodářský boom v 90. letech byl zapříčiněn právě zvýšeným objemem prostředků ze strukturálních fondů, které do Irska plynuly. Vliv na vzestup irského hospodářství měl zejména vstup do ES jako takový. Integraci do ES provázelo otevření trhů spolu s výraznou restrukturalizací ekonomiky a snížením hospodářské závislosti na Velké Británii. Důležitou roli sehrál příliv zahraničních investic zvláště z USA, který byl podpořen progresivním vládním programem na jejich přilákání do země. Ačkoli transfery ze strukturálních fondů byly velice důležité při vytváření podmínek pro ekonomické odstartování, jejich podíl na hospodářském růstu Irska zaznamenaném od té doby se odhaduje na pouhých 10 - 15%. Pro růst byla důležitá i nízká inflace, umírněná rozpočtová disciplína a spíše než objem prostředků ze strukturálních fondů (které v době vrcholu růstu irské ekonomiky činily 4 – 5%) to byl účinný způsob jejich využívání. A jak vypadá konvergence ostatních členských zemí? Rozdíly mezi členskými státy se snížily také v případě Španělska a Portugalska, naopak v Řecku, jižní Itálii a Severním Irsku se hospodářské rozdíly spíše prohloubily, přestože jsou tyto oblasti předními beneficienty ze strukturálních fondů. Celkově se odborníci shodují v tom, že reálná konvergence členských zemí Evropské unie je dlouhodobou záležitostí. Evropský regionální rozvojový fond: se zaměřuje na financování méně rozvinutých regionů a na výrobní investice, infrastrukturu a rozvoj malých a středních podniků, investice do vzdělání, výzkumu, životního prostředí. Evropský sociální fond: se soustřeďuje na podporu zaměstnanosti - rekvalifikaci, vzdělávací systémy, tvorbu nových pracovních míst. Evropský zemědělský podpůrný a garanční fond (podpůrná sekce): je určen na podporu adaptace zemědělských struktur a rozvoje venkova. Finanční nástroj na podporu rybářství: napomáhá restrukturalizaci přímořských oblastí postižených úpadkem rybolovu. Kohezní fond: Stojí mimo uvedené 4 strukturální fondy. Podle Maastrichtské smlouvy jsou prostředky z fondu určeny zemím s HDP na obyvatele menším než 90% průměru EU (Řecko, Irsko, Španělsko a Portugalsko). Tyto země zároveň sledují konvergenční kritéria s cílem začlenit se do HMU. Fond tedy řeší dilema chudších členských států: plnit konvergenční kritéria, kdy je potřeba držet veřejné výdaje na uzdě a zároveň se snažit dohnat ekonomickou úroveň ostatních členských států.